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在全球化時代,產業政策成為大國競爭的核心

雷少華 · 2019-06-15 · 來源:經略網刊
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產業政策決定了全產業結構的完整性、規模、攀升速度和主導優勢。產業政策指導下的核心技術的研發應用和市場規模決定了國家的財富積累和進一步的研發投入,產業政策成為大國競爭的核心。當大國競爭變為產業政策之間的競爭時,傳統的均勢政策就很難發揮作用。這是集體行動的困境所造成的。對于國家而言,開放市場、參與國際貿易的誘惑很強,采取集體行動相對困難。這完全不同于過去盛行政治和軍事聯盟的時代。

  超越地緣政治

  ——產業政策與大國競爭

  文/雷少華

  (北京大學國際關系學院助理教授,北京大學國際戰略研究院特約研究員)

  2018年,美國總統特朗普針對世界范圍內的主要貿易伙伴發起了前所未有的貿易摩擦,不但對歐盟、日本、韓國、加拿大、墨西哥等傳統伙伴加征懲罰性關稅,更是對中國發動了迄今為止全球最大規模的貿易沖突。盡管中國政府在各種場合表示愿意合作解決中美之間的貿易順差問題,并在多輪雙邊談判中做出讓步,提出購買更多美國產品以減少美國貿易逆差。然而美國政府并未接受,反而不斷升級貿易沖突,甚至顯示出在戰略上惡化中美關系的趨勢。為什么縮減貿易赤字無法化解中美貿易沖突?為什么“敵人的敵人就是朋友”并不適用于中國與歐盟形成聯合應對美國貿易摩擦的統一戰線?全球化時代,大國競爭的本質又是什么?本文將從全球產業結構和產業政策的角度分析全球化時代大國競爭的本質。

  

  一  全球化時代的權力與理性

  (一)從地緣政治到全球化

  在人類歷史上,國家為了生存和安全,經常不斷向外擴張以獲取更多資源。戰爭的直接目的是拓展地理空間并攫取附屬的諸如人口、糧食、礦產、能源等各種資源,進而確保國內生活水平的提高、經濟的持續發展和技術的快速進步,從而保有更加強大的軍隊、裝備更加先進的武器,以保障國家安全或者準備下一次戰爭。奪取戰略要地和外部資源的動機激勵著大國不斷拓展地理空間、控制全球具有戰略價值的區域,而技術變遷又進一步推動了對地理空間和管控領域的爭奪,沖突與戰爭頻繁發端于國家邊界和大國勢力范圍的結合部。“世界地理并不是自然的產物,而是權威間權力爭奪的歷史產物,他們爭奪管理、占領和控制一定空間的權力” 。[1]

  陸權論和海權論就是建立在對地理空間和戰略要沖的理解和認識上發展起來的學說。地緣政治在21世紀以前的國際關系理論與大戰略中具有舉足輕重的地位。軍備競賽是國家間尤其是大國間競爭的主要手段。隨著核武器和洲際運載工具的出現和發展,它們在一定程度上改變了地緣政治理論和戰爭性質。全球化的信息時代進一步豐富了權力的構成要素,例如國家獲取、控制和利用信息的能力。新的要素打破了傳統的物理空間限制,成為衡量國家權力的新標準,擴展了權力的內涵。

  冷戰后全球化加速推進,通過國際金融網絡實現了全球資本流動,促進了產業轉移,擴展了國際貿易、加速了技術的應用與傳播,這些都成為全球化的重要特征。全球化的本質是經濟全球化,也就是由資本流動帶動國際貿易和全球分工的發展,形成全球產業鏈。全球化加深了國家間的經濟融合,逐步深化了相互依存關系,進一步促進了國際資本、人員、商品和服務的流動。全球化海推動了地區合作與一體化,產生了諸如北美自由貿易區、歐洲聯盟、東南亞國家聯盟、亞太經濟合作與發展組織(APEC)等各種類型的區域組織。國際行為體越來越多元化,國際組織、跨國公司和非政府組織在國家間關系中發揮著不容忽視的作用。

  與此同時,氣候變化、環境污染、全球公共衛生、移民與難民、多元文化認同危機、恐怖主義等非傳統安全問題及其相關的公共政策議題越來越成為影響國際關系的重要因素。無論是追求絕對收益還是相對收益,合作都成為全球化時代的無法回避的現實。

 

  (二)全球化時代的戰爭、權力與理性

  全球化與新自由主義有很多相通性,例如注重合作、規則、相互依存和國際組織的作用。相互依賴、貿易和平論以及民主和平論等學說不但充實了全球化的理論基礎,而且在一定程度上弱化了現實主義長期以來強調的權力、安全、軍備等“高政治”問題。但是,新自由主義者認為,相互依賴并不會導致沖突消失,而是讓沖突呈現出新的形式。在一個互聯互通的世界中,復雜相互依賴是世界政治的過程和結果。[2]雖然可以通過國際貿易減少軍備競賽,通過自由社會約束國家對外戰爭的沖動,通過國際機制協調大國沖突,從而建立多元安全共同體(pluralistic security community)。[3]然而,全球化時代的世界依然處于無政府狀態,全球化催生的國際合作和相互依賴并沒有消除發生地區沖突和戰爭的可能性。地緣政治依然是國家間沖突的重要誘因,例如南海問題和對北極開發。

  大國必須不斷獲取權力才能維持在國際體系中的優勢、確保國家安全。在核恐怖均衡狀態下,核武器的毀滅性后果迫使大國領導人必須理性對待戰爭。大國是理性的,它清楚外部環境,并從戰略高度考慮如何生存。大國的對外行為有三種模式:畏懼、自助和權力最大化。[4]大國會估算進攻的代價、危險和可能的利益損失。增加核武器數量并不能使大國權力最大化,但是核武器改變了均勢的內涵和軍備競賽的形式。例如,當中國的軍事力量不以挑戰美國霸權或者逆轉美國戰略優勢為目標,而是以維護國家安全、保護海外利益并保持一定程度的威懾為原則,按照自身的路線圖穩步的時候,美國就會陷入“競爭困境”。

  當中國的軍事發展不以軍備競賽為目時,理性的大國需要重新計算戰爭成本和認定權力構成的要素。中國軍事力量的快速增長迫使美國必須不斷增加軍費預算,進一步加劇美國的財政赤字。霸權國需要提供公共產品、讓盟國“免費搭車”,再加上各種外部挑戰,巨大的財政壓力迫使美國戰略收縮,從注重維護霸權體系轉向國內產業發展。這是特朗普強硬要求日韓等盟國分擔軍費的重要原因。

  進攻性現實主義認為,“國際政治中幾乎看不到維持現狀的國家,原因是國際體系為國家犧牲對手以獲取權力提供了巨大誘惑。當利益超過成本時,它們就會抓住機會。一國的終極目標就是成為體系中的霸主。國際體系迫使大國最大化的擴充它們的相對權力,因為這是獲得安全的最佳途徑”。[5]因此“國際政治體系中的大國安全競爭和戰爭已經消亡的觀點是荒謬的”。[6]不可否認,衡量權力的首要標準是軍事力量。安全取決于軍事實力,軍事實力取決于經濟實力和尖端科技。而大國發展經濟實力和尖端科技則需要依靠產業政策,經濟發展的紅利也必然能轉化為軍事實力。

  在全球化時代,大國需要重新思考新的力量中心、權威中心和空間關系的重要性,需要理解媒體、技術、全球化等現象對空間關系和國際政治結構的意義以及決策者、社會團體和產業界看待世界的方式。[7]資本流動、產業轉移和國際貿易可以促進相互依賴,但是國家間的沖突本質并沒有改變。新興大國并不會一直甘于處在全球資本、貿易和產業鏈的低端。當后發優勢使得新興大國得以挑戰守成大國甚至威脅其在經濟和科技領域的優勢時,無論從道義還是現實來看,守成大國都無法通過戰爭來遏制新興大國在全球產業結構中的攀升。由此可見,全球化時代,大國競爭的本質出現了重大變化。

 

  二  全球化時代大國競爭的本質

  地緣政治、軍備競賽和國家安全等現實主義議題仍然是大國競爭的核心領域。但是從第二次世界大戰后的整個國際關系史來看,核武器的毀滅性后果急劇提升了戰爭成本,大國間的直接軍事沖突規模有限、程度可控。雖然軍備與戰爭依然是大國競爭和沖突的可能形式,但是在大國“不敢打、也不能打”的全球化時代,地緣政治與軍備競爭的效用逐漸因新技術、新產業的快速發展而降低。如今在一個由先進技術占主導地位的世界中,大國競爭已經不僅是軍備和GDP數值的較量,還是持續創新與快速應用的產業鏈之間的競爭。競爭本質的變化導致安全的內涵發生了巨大轉變:從如何防止戰爭逐漸轉向如何確保產業安全。全球化重塑了全球產業結構,大國競爭的關鍵也轉向了產業政策領域。

  (一)全球化重塑全球產業結構

  完整的制造業產業結構是金字塔式的:最基礎的是能源和礦產,底端是勞動密集型制造業,中端是資本密集型產業,高端則是技術密集型產業。完整的制造業產業結構和產業鏈對于國家的發展和安全非常重要:低端產業解決就業,中端產業確保發展,高端產業引領科技。全產業鏈是國家產業安全的唯一結構。產業發展單一或者國內市場不足對于一國的產業發展而言是非常危險的。一旦具有競爭優勢的產業被其他國家超越或者產業發展失敗,將導致整個國民經濟出現結構性危機。

  如果缺乏高端產業,一國就會始終處于全球產業鏈的低端,成為高端產業國家的制造工廠和商品傾銷地;如果缺乏低端和中端產業的支撐,則是泥足巨人,高端技術發展后勁不足。從技術創新的角度來看,完整產業鏈始終是實現技術創新的基礎;從技術應用的角度來看,產業鏈與市場的結合、市場競爭的需求能夠促進更新技術的研發和快速應用,市場應用會產生豐厚利潤,為技術的再創新提供充足資金,這就是動態的技術研發—市場應用循環;從政府公共財政的角度來看,全產業鏈不但確保了就業,還能為政府提供充足的社保資金和財政收入,而政府赤字越小,就越能夠提供更多的公共福利和國防預算,才能夠讓經濟發展的紅利轉化為軍事實力,改善國家安全。

  但是自20世紀80年代以來,部分經濟學家主張經濟的可持續增長。他們對“綠色經濟”進行了不同程度的探索,提倡發展不以資源消耗來創財富的服務型經濟,并推動經濟的“去增長”。[8]簡而言之,就是發達國家應該弱化制造業,強化服務業。在這種經濟主張和“賬面繁榮”的雙重推動下,發達國家的制造業資本加速向新興經濟體的流動,制造業從發達國家向發展中國家轉移。發達國家尤其是美國,通過金融霸權和對高端產業鏈的控制,在國際分工和美元霸權的共同作用下,出現賬面上貿易逆差、事實上利潤順差的現象。資本在全球雙向流動的結果是制造業占發達國家產值的比重越來越低,而服務業的比重越來越高。

  全球化時代最主要特征是從國內分工走向全球分工,資本實現了全球雙向流動:金融資本流向了以美國為核心的金融市場,而制造業資本則流向以中國為代表的具有勞動密集型產業優勢的新興經濟體。從統計數據上看,國家間的巨額資本流動和國際貿易是全球化的重要標志,但是產業內(intra-industry trade)和企業內(intra-firm trade)的資本和貿易流動才是全球化的主體,也就是說全球資本和貿易流動主要是在同一行業內或者同一跨國企業內部實現的。例如中國的海關出口數據雖然總量驚人,但是并不反映中國本土企業的資本增長、利潤率和對外貿易額。

  在1990年,美國大約83%的貿易是在本國產業內流動,超過40%的進口和30%的出口都發生在美國企業內部。在自由貿易體系里,企業內貿易提供了一種強有力的新型多邊利潤來源,減少了一些部門的成本,結果是增加了凈收益。[9]例如,美國蘋果公司的幾乎所有產品都在中國大陸生產,因此中美海關統計的蘋果公司產品的進出口總額不能代表中國的利潤額度。蘋果公司獲得了利潤的大部分,而中國公司僅僅賺取了加工費、部分原材料和元器件的利潤。2009年,按照全部制造業成本計算,從中國出口到美國的iPhone導致美國的貿易逆差增加了20億美元,但是中國公司收取的組裝供需費用在全部成本中的比例還不足4%。這意味著,中國創造的價值增值給美國帶來的貿易逆差還不到7500萬美元。而在這20億美元中,超過96%的部分存在價值轉移,其中3/4的價值來自日本、德國、韓國及美國。[10]

  資本盈利源源不斷流入美國,但是制造業卻流向海外。冷戰后的全球化重塑了全球產業結構。美國的制造業外流并非是新興大國“偷走”了美國的產業工作機會,而是產業從國內分工走向國際分工后,美國制造業資本追求更高利潤的結果。制造業資本的全球流動促進了國際分工,產業的轉移和技術的傳播逐漸形成了全球產業鏈。為了追求更高利潤,制造業資本需要提高生產率、降低成本。“廉價的勞動力,完善的基礎設施、發達的運輸網絡、穩定的政治社會環境,以及不斷增長的消費市場”,擁有這五大要素的國家成為資本逐利、制造業外包的首選目標。在所有國家中,中國是最符合上述產業資本外包標準的國家,因此中國也成為全球最大的制造業國家。中國的制造業規模在2010年首次超過美國躍居世界首位。[11]

  對于守成大國來說,重塑后的全球產業結構導致三個意想不到的結果:第一,新興大國并不滿足于長期處于全球產業鏈的低端,而是不斷努力進取和攀升,逐步瞄準守成大國壟斷的高端產業;第二,守成大國的既有利益集團為了維持高額壟斷利潤,反而成為阻礙新技術應用的保守勢力;第三,守成大國國內制造業的空洞化和資本的超高利潤率引發了大規模失業、技術工人梯隊的斷檔、低端制造業衰敗和極端的貧富分化,由此導致政府的財政赤字不斷上升、黨派紛爭激化,進而引發民粹主義和極端保守主義的回歸,出現了嚴重的社會分裂。

  全球化中的國際產業再分工是一個動態過程,全球產業供應鏈的安全和市場規模決定了一個國家的產業安全。技術增長極限、新興大國在產業鏈中的攀升和守成大國既得利益集團對新技術應用的阻礙,成為嚴重威脅守成大國產業安全的三大要素。市場競爭理論已經不能夠有效指導全球產業再分工背景下的國際競爭。新興大國的產業政策讓守成大國逐漸喪失了競爭優勢,從而導致新興大國與守成大國在全球產業鏈競爭中形成結構性矛盾。

 

  (二)產業政策成為大國競爭的核心

  冷戰后的全球化不但重塑了全球產業結構,而且通過信息技術的發展加速了新的技術和產業革命,迅速改變了大國間的產業關系。當新一輪的產業和科技競爭將使得大國重新洗牌:誰能夠制定出適合本國現狀和未來的產業政策,并且能夠通過國家或者市場力量快速和有效實施這種政策,誰就能夠保持趕超速度或者強化科技領先地位。2010年德國推出《德國2020高技術戰略》(俗稱工業4.0),這是當代高端產業政策的標志性文件。在德國產業政策的啟迪下,加拿大、日本、歐盟紛紛推出自身的產業政策規劃。中國于2015年制訂了《中國制造2025》;2019年初,德國再次制訂《國家工業戰略2030》;2019年2月,美國聯邦政府推出了以《美國未來工業發展規劃》為核心的一系列總統行政令,并準備在2019年年內頒布產業規劃細則。[12]

  值得一提的是,2010年的《德國2020高技術戰略》由德國工業產業聯合會制訂,但是九年后的《國家工業戰略2030》則是由德國聯邦政府經濟和能源部以國家戰略名義發布的政府報告。這一變化說明,產業政策已經由行業政策轉變為國家戰略,足以說明其是大國競爭的聚焦點。

  新興國家產業政策的目標是模仿和追趕發達國家的技術水平和市場競爭力。守成大國產業政策的目標則是確保尖端科技領域的絕對優勢地位。無論是守成大國還是新興大國,經濟發展的根本動力是有效組織的技術生產和應用。其中有兩個層次:一是技術生產和應用,一是有效的組織體系。換句話說,現代科技已經發展到超大規模的資本投入和團隊協作階段。當科技發展到已經不再是幾家企業、幾所大學、甚至一個國家能夠完全負擔的時代,就更加需要一套高效率的組織體系來加以支撐。技術的創新主體依然是企業,產業政策本身并不能指導技術創新,它的重要作用是為產業組織體系提供技術生產和應用的外部保障。

  新興大國產業發展的障礙在于缺乏資金和技術積累,而守成大國產業發展的障礙在于尖端技術瓶頸和利益集團的保守性。根據理查德·福斯特(Richard Foster)提出的科技發展“S曲線”理論,技術研發的時間、資金投入與產出回報不是線性關系。技術進步是一條包含“孕育、爆發和逐漸成熟”三個連續階段的S形曲線。在研發初期,當資金投入到研發某種新產品和新流程時,進展會非常緩慢。當攻克了關鍵知識點后,新技術就會立刻脫穎而出。在技術成熟階段,當更多資金投入到研發這類產品或流程時,技術進步又會越來越困難,并且成本極為高昂。在一定階段中,技術發展是有極限的。當技術達到極限點,無論投入多少資金和資源,也無法取得顯著進步,而且成本急劇上升。[13]例如在當前的半導體產業,摩爾定律已經到達極限且逐漸失效。

  福斯特認為,只有尋找一條新的技術曲線,才能突破技術極限。新S曲線不是以老S曲線的知識為基礎,而是基于一種全新的顛覆性知識。在兩條S曲線之間,則是一個技術斷層。對于老S曲線的技術擁有者來說,技術斷層是非常殘酷的,[14]他們會陷入技術斷層的困境之中:如果不突破,就等于停步不前,競爭對手會沿著技術發展路徑快速模仿和追趕,這就是福斯特強調的進攻者優勢(the attacker’s advantage)。老S曲線的技術擁有者會變成防守者,眼睜睜的看著進攻者在技術和市場兩方面蠶食其優勢。然而如果試圖跨越技術斷層而投入巨額資金和資源,對防守者來說風險極大,因為邁入新的S技術曲線極為困難和昂貴。跨越技術斷層一旦失敗,防守者不但會喪失技術和市場優勢,其高昂成本甚至還會拖垮防守者,使其技術引領者的地位崩塌。

  例如,加拿大北電網絡公司(Nortel Networks)曾經是一家技術強大的網絡設備公司。因為有北電網絡,加拿大才能夠成為國際無線通訊技術的創新大國。北電公司一度是中國異步傳輸模式( Asynchronous Transfer Mode )骨干網絡排名第一的供貨商,也是引領第三代無線通訊技術(3G)標準的廠商之一。但是北電公司在超大容量的光纖技術研發上因過于超前而失敗,同時它在3G發展上也因為致命性的技術選擇失誤而陷入困境。隨后,北電公司在4G技術上的最后一搏再次失敗,這成為壓垮這家曾經叱咤風云的技術巨人的最后一根稻草。北電公司被迫于2009年申請破產。北電公司的破產對加拿大影響巨大。從產業鏈角度來看,加拿大的財富來源被迫回歸到傳統的農業、能源、礦產等自然資源和部分中端制造業,被迫退出國際無線通訊技術的競爭舞臺。

 

  (三)產業政策競爭:自由市場機制和國家動員機制

  完善的產業政策不只是追求保持或發展某一領域的高端產業,而是最大限度地確保勞動就業、經濟發展和科技引領的多層次全面發展。完善的產業政策的宏觀目標是保證產業鏈安全和競爭優勢,并且在產業轉換和升級的時候妥善應對淘汰落后產業和產業周期衰退產生的社會沖擊。產業政策的扶植對象是能源與礦產、勞動密集型、資本密集型和技術密集型全產業鏈。實現手段則是建立和塑造有利于全產業鏈尤其是高端產業發展的有效機制。

  自由市場和國家動員是兩種不同的產業政策機制。支持自由市場機制的理論認為,企業想要在激烈競爭的市場中生存并且保持競爭優勢,必須不斷提供技術更新、價格更低的產品。一旦應用新技術的企業具有市場競爭力,就能獲取更多利潤、自由市場會激勵企業將利潤投入新一輪的技術研發中。因此自由競爭能夠促進技術創新和快速應用,從而推動產業升級。政府的職能只是“守夜人”。

  自由市場理論在第一次和第二次工業革命時期具有重要的指導意義。然而在信息時代,技術的研發需要超大規模的資金投入和團隊協作,技術的應用依賴復雜的新型基礎設施。企業本身已經無力單獨承擔跨越技術斷層的高額資金成本,也無法抵御市場的不確定性風險。如果缺乏國家產業政策和政府財政的支持,單靠企業資金和各類市場融資,企業跨越技術斷層的風險極大。這會導致技術防守企業無力或者不愿意投入更多資金尋求新的S形技術曲線。在追趕者尚未打破其技術優勢的間隙,技術防守者的經營重點往往會從研發轉向市場營銷,牢固地守住現有技術和專利以獲取市場利潤。例如高通公司的法務部門就比研發部門更加強勢,被稱為“律師比工程師多的科技公司”。

  產業集中度(industry concentrationratio)也是衡量產業發展成熟度的重要指標。產業集中是現代工業發展的結果,產業集群在一定程度上會導致自然壟斷,而行業的寡頭壟斷成為現代產業發展的客觀趨勢。成本是守成大國的行業寡頭、利益集團與金融資本判斷應用新科技的時機、速度和順序的主要因素。新興產業對新型基礎設施的依賴越來越強,但是在自由市場的競爭體系中,既得利益集團控制了基礎設施網絡,新產業自身無力承擔新型基礎設施的建設成本。由于高額社會福利和軍費預算導致的嚴重赤字,同時受制于政府職能的有限性,采用自由市場體制的美國無法直接投資建設新型基礎設施,因而其在全球基礎設施建設的新一輪大潮中逐漸喪失競爭優勢。

  然而全球化的速度、技術革新的頻率越來越快。例如在第一次和第二次工業革命中,技術革新和產業升級歷經了上百年的時間。然而如今,在美國全國性4G網絡還未完全覆蓋的情況下,新興大國就已經著手推動建設大規模5G網絡。可以說,在全球4G網絡還未完全建成時,5G的應用就已經勢不可擋。

  更關鍵的是,在自由市場理念的影響下,美國聯邦政府很難直接承擔與5G網絡配套的基礎設建設。美國聯邦通訊委員會主席阿吉特·佩(Ajit Pai) 堅持認為:“必須由市場而不是政府推動創新和投資,堅決反對聯邦政府投資和運營5G網絡。”[15]然而市場需求不等人,龐大的市場規模和迅速的技術更新使得商業和技術的融合越來越快,讓以“守夜人”自居的自由市場經濟國家越來越無法妥善應對。

  在新形勢下,自由市場機制愈發不能適應科技發展,國家動員體制也因此脫穎而出。后者的優點在于能夠制訂出較為穩定的中長期產業政策,并且按照這一路線圖有組織、有計劃地集中投入資金和人員。國家動員機制并不是計劃經濟,而是通過積極的財政政策、穩健的貨幣政策來支持技術的研發與應用,由國家和企業共同承擔技術追趕的成本和跨越技術斷層的風險。國家動員機制和自由市場機制并不矛盾。自由市場和國家動員是一種理論上的二分法,在現實中,沒有一個大國是簡單的非此即彼。例如,美國政府依然是全世界對企業研發投資總額最高的國家,因此美國也被稱為“企業型國家(entrepreneurial state)”。[16]

  國家動員機制包括兩個不同階段:第一階段是制訂和實施產業政策,這是國家協調階段,帶有一定的計劃經濟特征;第二階段則是依據產業政策,投資研發市場所需的技術、建設匹配的基礎設施和完善市場監管,然后由企業提供市場所需的各類終端產品,并依據自由市場原則,在競爭性市場中為消費者提供優質產品和服務。最終讓企業獲得更多利潤,讓政府獲得更多稅收。政府和企業在擁有充足的資金后,能夠再次投入到更新技術的研發與應用之中,從而形成科技研發—市場應用的良性循環。

  國家動員機制是高度協同的組織結構,能夠有效地協調和配置全國資源。這是成本最低、效率最高的資源調配機制。市場競爭和國家動員都能夠集中優勢資源實現科技追趕和突破,然而后者在承擔跨越技術斷層風險、打破既有利益集團阻礙方面有著不可替代的優勢。只有被應用的科技才是技術,否則就只是實驗室研究。市場應用決定著技術發展的方向和新技術研發的資金來源,國家動員機制能夠與龐大的市場需求相匹配,加速技術研發—市場應用的高效循環,進而保障國家全產業鏈的安全和發展。在自由市場機制中,政府決策被資本控制;而在國家動員機制中,資本被政府動員和利用。在新技術快速應用于市場的時代,國家動員機制能夠在協調資本和產業利益集團方面發揮不可替代的作用。國家動員機制與信息化時代的治理和商業管理邏輯高度契合。

  產業政策有利于新興國家的科技追趕和市場應用,同時新興國家還擁有豐富的人力資源和新建基礎設施的優勢。其在發展過程中形成了全產業鏈(勞動密集型、資本密集型和技術密集型產業),在全球產業結構中不斷攀升,這給守成大國的產業發展帶來了巨大壓力,進而導致全面的產業發展競爭。這種挑戰并非是新興大國有意為之,而是守成大國自身無法在產業政策上提供保障的結果。

  目前,由于科技創新已經到達現有基礎理論和工業水平的瓶頸,發達國家的經濟也到達額階段性的增長極限。雖然守成大國依然保持著絕對的科技優勢地位,但是從長期來看,如果缺乏顛覆性的基礎理論和技術革命,那么隨著新興大國在產業鏈中的攀升和技術進步的努力,其會逐漸縮小與守成大國的技術和市場競爭力差距。產業政策、核心技術和市場規模共同決定了大國在全球產業鏈的競爭地位。全球化時代的大國競爭已經轉向產業政策之間的較量。

  

  三  產業政策的興起與發展

  根據現實主義理論,安全和生存是國家的最高政治。安全競爭促使大國模仿其對手的成功經驗。[17]新興大國的產業優勢在于模仿和追趕。大國一直致力于成為新技術、新發明的創造者,這使得它們不斷投入巨額資源用于技術創新。新興大國產業政策的重大優勢在于在技術發展上可以避免“走彎路”和資源浪費,可以通過模仿來追趕。產業政策提供的外部支持和路徑規劃適用于這種技術追趕,然而它也一直是經濟學領域的爭論焦點。

  (一)產業政策的定義

  在經濟學領域,對產業政策的定義一直爭論不休。無論何種定義,產業政策在本質上體現了一種政府和市場的關系。新結構經濟學認為:“凡是中央或地方政府為促進某種產業在該國或該地區發展而有意識采取的政策措施就是產業政策,包括關稅和貿易保護政策,稅收優惠,土地、信貸等補貼、工業園、出口加工區、R&D中的科研補助,經營特許權,政府采購,強制規定等。”[18]新自由主義經濟學派則認為產業政策是“政府出于經濟發展或者其他目的,對私人產品生產領域進行的選擇性干預和歧視性對待,其手段包括市場準入限制、投資規模控制、信貸資金配給、稅收優惠和財政補貼、進出口關稅和非關稅壁壘、土地價格優惠等”。[19]

  新結構經濟學通過“有為政府”和“有效市場”這兩個杠桿來實現產業政策的目標,從避免“市場失靈”的積極方面來支持制定和實施產業政策。而新自由主義經濟學則認為政府對市場的“選擇性干預和歧視性對待”會危害產業發展,這是從“政府失靈” 的消極方面來反對制定和實施產業政策。無論支持還是反對,雙方對于制定和實施產業政策的目標和方式的認識是一致的。

  產業政策有廣義和狹義之分:廣義產業政策(industrial policy)主要是指政府為了全國或區域經濟發展、針對基礎設施、勞動就業、公共投資、稅收優惠、轉移支付和貿易保護而制定的政策和法律。廣義產業政策是一項公共產品,例如特朗普“買美國貨、雇美國人”的競選綱領和美國國會《重振美國制造業和創新法案(2014)》;[20]狹義產業政策(policies for industry)則是旨在為保護或者促進特定產業、企業和目標團體而制定和實施的政策,例如《德國2020高技術戰略》和美國總統科技顧問委員會制定的《確保美國半導體產業長期領導地位戰略報告(2017)》。[21]無論是廣義還是狹義,產業政策都是一種工具。它包括財政支持、金融激勵、新的法律和政策、公共采購計劃、反壟斷措施、為“買家”和“賣家”提供更好的市場機制和其他能夠促進目標的政策。無論是否涉及資金支持,產業政策的目標始終改變個體或者集體的行為。[22]

  產業政策有三個層次,分別是宏觀目標(goals)、特定對象(targets)和實現方式(tools)。制定和實施產業政策應依據這三個層次,分三步走:首先從規范性價值判斷出發,設立一套希望達到的宏觀經濟和社會發展目標;然后在目標框架內選取需要政府干預或者政策扶持的特定對象;最后依據特定對象的行業特點,制定針對性的法律政策,通過資金支持等具體、可實施的手段來加以保護或者促進,從而實現該產業政策預期的宏觀目標。[23]

  例如,美國政府認為在大國競爭中必須確保在科技領域的強大優勢地位(規范性目標),而半導體芯片是維持科技領先地位的最重要產業(特定對象),因此必須通過聯邦財政持續投資特定美國企業和高校的芯片研究,增加政府采購,同時對競爭國的芯片出口設置準入門檻,通過技術封鎖或者禁止市場禁入限制其發展(實現方式)。產業政策的核心就是圍繞特定產業制定出可以實施的長期發展路線。

 

  (二)產業政策興起的原因

  第一,經濟規模激增。在工業化和工業革命初期,亞當·斯密(Adam Smith)的經濟效率和分工理論、李嘉圖(David Ricardo)的比較優勢學說是國際貿易的理論基礎。新自由主義認為,企業必須不斷降低成本、實現科技創新,才能在自由市場中生存和發展。完全競爭的市場刺激企業必須重視科技創新并快速應用新技術。不受政府干預的自由市場成為經濟發展的關鍵因素。在國際貿易中,應該專注于具有比較優勢的產業,從而在貿易中占據優勢。而比較優勢來自國內的要素稟賦(赫克歇爾—俄林模型)和市場競爭。因此道格拉斯·諾斯(Douglass North)認為,西方國家興起的主要原因是有效率的經濟組織,而有效率的經濟組織需要在制度上確立所有權以便形成激勵,將個人的經濟努力變成私人收益率接近社會收益率的有效活動。總之,有效率的經濟組織是經濟增長的關鍵。[24]

  隨著經濟規模的急劇擴大,分工使得同一產業內部演化出金字塔結構,從形成以大型企業為核心的產業集群,即所謂的“馬歇爾外部性效應(Marshallian externalities)”。產業集群的發展使得產業集中度越來越高,這也成為一國產業結構是否發達的重要指標。熊彼特(Joseph Schumpeter )認為,當企業規模增加時,創新會隨著市場的集中而增強。[25]因此,超大企業在科技創新中能起到前所未有的引領作用。在產業集群時代,科技創新和新技術應用對產業升級與發展、經濟增長和國家安全有根本性意義。在全球化時代,是熊彼特式的競爭優勢,而不是李嘉圖式的比較優勢,成為決定經濟發展和國際貿易的主要因素。

  第二,國家與市場關系的變化。在自由競爭和自由貿易的體系中,政府的主要職責是扮演“守夜人”。但是隨著經濟危機的周期性爆發,“市場失靈”成為自由主義經濟學說無法回避的問題。20世紀30年代的大蕭條后,所有自由民主國家都開始進行政府干預和宏觀經濟管理,擴大公共預算和支出。[26]凱恩斯主義成為解決經濟危機的靈丹妙藥,國家和市場的關系也發生了重大變化,政府的“有形的手”重新得到重視。產業政策被認為是解決“市場失靈”的重要手段。第二次世界大戰后,日本、韓國的經濟奇跡讓“發展型國家(developmental state)”的概念被普遍接受,而產業政策則是發展型國家的核心要素。

  20世紀70年代中期,面對著激烈和充滿不確定性的國際競爭,各國社會自身無力應對,甚至連英國和美國都不得不回歸以國家為中心的國家—市場關系之中。[27]不過,在這一時期國家與市場的關系中,國家并非高高在上、“領航員”般地俯視和指揮經濟發展。發展型國家不僅其政府有自主性,同時也將官僚體系嵌入社會和市場之中。只有將國家的自主性和社會的嵌入性結合起來,才能迅速發展。[28]國家能力體現在決策力和執行力。國家與市場之間沒有良好的互動關系,就無法制定契合國家發展方向并且能夠被執行的產業政策。

  產業政策正是經濟規模急劇擴大、國家競爭日益激烈的環境中的必然產物。產業政策的本質是把政府和市場有效地組織起來,其核心是制定法律,調節和保護市場,承擔技術跨越所需要的成本,抵御失敗的危險。其目的就是讓市場得到國家力量的支持,依據馬歇爾外部性和要素稟賦建立產業集群和生態圈,不斷促進產業升級、提高競爭優勢,從而增強經濟增長、技術創新和國際貿易競爭力。

  單純把產業政策看作是“市場失靈”的產物是片面的。“有為政府”和“有效市場”是“嵌入式自主”的兩個重要方面。在高度不確定的國際經濟競爭的環境下,國家和市場不僅需要“有為”和“有效”,還需要國家具有公信度和決斷力,只有這樣才能避免國際金融危機的沖擊和傷害。[29]產業政策正是這種“嵌入式自主”式的國家與市場關系的重要產物。

  國家與市場關系的變遷并不說明國家對市場的干預、保護和嵌入必然會促進經濟增長。過度保護或干預、在產業發展領域決策失敗也會導致“政府失靈”。如果選擇了錯誤的產業目標或者昂貴而無效率的方式,那么將會導致比政府不干預還要嚴重的后果。[30]國家對市場的過度干預固然導致“政府失靈”,但是產業政策仍然是后發國家追趕和超越守成大國的必要條件。這也是新興大國熱衷產業政策的核心動力。

  第三,產業政策與后發國家優勢。后發國家優勢是美國經濟史學家亞歷山大·格申克龍(Alexander Gerschenkron)在比較歐洲各國尤其是德國、俄國和英國的經濟發展歷程后提出的概念。由于后發國家在資源稟賦、技術水平和貿易機會上都處于劣勢,難以形成羅斯托(Walt Rostow)提出的經濟騰飛的前提條件。按照羅斯托的理論,經濟落后國家難以追趕發達工業國家。然而作為后發國家,德國和俄國的工業化速度卻相當驚人。因此,格申克龍認為,后發國家在工業化過程中具有特殊優勢。這主要體現在:其一,大規模地應用最新技術;其二,集中發展資本密集型產業而非勞動密集型產業;其三,政府和大型銀行高度支持產業發展;其四,全行業對經濟高速增長的狂熱意識形態。[31]

  格申克龍的所謂后發優勢是指,在資本和技術都較為匱乏的國家,可以通過產業政策把有限的資源集中到能夠推動迅速工業化的領域。之所以后發國家的產業政策往往能夠成功,是因為它們可以借鑒和效仿已經實現工業化的發達國家在產業領域的先進技術和經驗。后發優勢在本質上是通過產業政策創造出絕對優勢,從而擁有核心競爭力和競爭優勢,進而實現快速工業化。

  后發國家的優勢有兩重層次:第一層是快速工業化所需要的技術、產業結構和金融工具,這是格申克龍理論的核心。第二層則是國家與市場互動建構出的體制優勢,這是組織制度學派理論的核心。產業政策對后發國家至關重要,它不僅為后發國家掌握競爭優勢提供了可能,更重要的是其能夠將市場建構和國家建構有機結合起來。

  產業政策本身并不必然帶來競爭優勢,其能否奏效關鍵在于實施政策的方式。與工業化的發達國家相比,后發國家在國內產業發展、國際貿易中很難具備絕對優勢,因此后發國家無法依靠自由市場和自由貿易體系來實現產業政策目標。在一個相對落后的國家,資本是稀缺的、分散的,對工業活動的不信任普遍存在。[32]再市場經濟的交換過程中,社會關系一直處于高度波動狀態,交換各方為克服這種不穩定性,最終將企業推向國家。[33]

  因此,為了將有限的資源投入到國家重點發展的產業領域,后發國家必須建構出強政府和強國家。例如,在第一次世界大戰前,德國和沙皇俄國金融業的重點扶持領域是重工業而非輕工業。只有擁有強國家和強政府的協調能力,德國和沙皇俄國的金融業才能夠成為促進產業集中的重要工具,其作用與工業化的英國的金融部門截然不同。[34]中華人民共和國成立之初,銀行完全是財政部門的一個下屬機構。時至今日,中國的政策性銀行(例如國家開發銀行)則在各類基礎設施建設融資中發揮著不可替代的作用。

  在后發國家,國家建設和市場建設是一個互相影響、不可分割的過程。國家既是一個行動主體,也是一個結構。[35]在自由市場經濟國家,政府的主要作用是制定和執行法律、維護市場的公平競爭。而在后發/新興工業化國家,政府的主要作用是行政干預和協調。為了制定和實現產業政策及、應對國際示范效應(即國內社會對與發達國家同等的生活水平的追求)產生的內部壓力,后發國家必須建構與目標匹配的政府與市場結構、國家與社會結構。

  在后發/新興工業化國家,國家建構和市場建構的結果是出現了發展型國家模式和企業型國家模式,這兩種經濟發展模式均與高度倚重產業政策,這也是它們的主要體制優勢。在發展型國家和企業型國家里,政府的主要職能既包括制定和維護市場競爭秩序,又包括以發達工業國家為目標制定產業政策,模仿和追趕發達國家。企業型國家的產業政策有其體現了其對高科技的渴求。國家對科技發展的趨勢判斷,決定了產業政策的目標和組織實施方式。

  企業型國家必須通過產業政策來推動高新產業及其相關技術的研發與市場應用,同時也要承擔應用先進技術的市場風險、對傳統產業的沖擊及其帶來的社會壓力。在全球化時代,隨著資本的全球流動和科技的迅猛發展,后發國家的國家組織和動員模式在維護政治與社會穩定、促進經濟增長、推動產業政策實施、發展高新產業等領域呈現出巨大優勢,這一體制優勢對以自由市場為主要特征的守成大國構成了巨大挑戰。

 

  (三)市場競爭、產業政策與原始創新

  在以蒸汽機和電力技術的應用為標志的第一次和第二次工業革命時期,市場競爭機制對科技的原始創新起到了至關重要的作用。在這些時期,科技創新和技術應用的成本相對低廉,個人和企業就能夠承擔,出現了瓦特的改良蒸汽機、哈格里夫斯的珍妮紡紗機、愛迪生的電燈、福特的汽車流水生產線等一系列技術革新。新技術的研發和應用大都集中在勞動密集型和資本密集型產業,例如紡織、鋼鐵、交通運輸和軍工行業。

  在這些時期,產業政策對原創性科技創新的激勵作用并不突出,價格作為“看不見的手”對市場競爭和科技創新起著決定性作用。自由市場的競爭機制驅動了技術的原始創新。由于創建企業的成本相對較低,技術模仿和復制非常容易,技術應用也相對迅速,從而導致一國內部和國家之間出現了大量同質性企業。所有發達國家的產業部門分類近乎相同,內部市場與國際貿易的競爭異常激烈。為了在這種殘酷的市場競爭中生存,企業必須不斷研發新技術。自由市場刺激了科技創新和技術的快速應用,產業政策對于已經工業化的國家作用不大。但是對于后發國家而言,它們可以通過制定產業政策、規劃發展路徑、學習模仿發達國家的先進技術,將有限的資源投入到先進制造業中,從而快速構建國家產業結構、完成工業化。

  第二次世界大戰后,隨著科學技術的快速發展,科學研究越來越專業化和精細化。以信息技術、航空航天、基因編組、人工智能、第五代移動通訊技術為代表的第三次和第四次工業革命開始出現,技術研發、技術轉化以及市場應用的成本也越來越高昂。無線通訊、航空航天、超大型計算機、高速鐵路、超高壓電網等前沿科技更是高度依賴龐大的基礎設施建設。如果沒有國家的支持,市場本身無法獨立負擔,無法對沖不確定性風險,也無法抵御國際競爭壓力。與此同時,科技研發和技術應用的高成本也讓價格這一“看不見的手”在市場配置中的作用越來越弱。

  與傳統產業不同,新興產業的具有“高技術門檻、高度標準化、高市場容量和高成本的配套基礎設施”的特點。這讓價格信號很難成為判斷是否投資的有效標準。例如對于第五代通訊產業,投資者都清楚其存在巨大的市場需求和高額利潤,但是由于高技術門檻產生的天然技術壟斷,投資者無法像傳統產業那樣通過不斷的投資就可以建立新的產業并獲取市場利潤。更重要的是,新興大國傾國家之力,在技術研發和應用方面逐步積累后發優勢,開始足以逐漸挑戰傳統工業大國和貿易強國。守成國家內部企業研發成本劇增、外部新興國家迅速趕超,這使得完全競爭市場和自由貿易已經無以為繼。

  現代科技的研發和市場應用需要超大規模的資金投入和部門協作,創新越來越困難,突破技術增長極限、跨越技術斷層的成本、難度和風險越來越大,新技術應用對基礎設施投入的要求越來越高,私營企業愈發不愿或者無法承擔產業升級的成本。科技創新尤其是尖端原始創新只集中在少數幾個國家,產業升級和產業鏈攀升的難度急劇增加。當科技創新和市場應用的成本不在是個人和企業能夠或者愿意承擔的時候,自由市場機制對科技創新的刺激和推動作用將逐漸下降。無論是守成大國還是新興大國,都必須強調國家在發展規模經濟、優化資源配置和獲取競爭優勢中的重要作用。產業越集中,政府就越能夠影響經濟發展的質量。[36]

  在第三次和第四次工業革命的時代,科技創新的內涵發生了顛覆性變化,只有國家才能承擔技術研發所需的超大規模資金投入,才能組織全國企業、高等院校和研究機構協同研發,所以國家動員的產業政策已經取代自由市場競爭,成為科技原始創新的核心推動力。產業政策不是由政府決策部門獨立制定,而是與企業、高等校校和研究所共同參與,在多方面研究的基礎上提出技術路線圖,制定包括法律、政策和資金支持等一系列配套措施,最大限度地保障科技創新。這就是2019年來,發達國家密集推出各自綜合性和專門性的產業政策的根本原因。

 

  四  美國的產業政策發展與本質

  就廣義的產業政策而言,美國的產業政策分為政府補貼、貿易政策、政府采購、風險投資、國資救市、稅收政策、金融準入、出口支持、支持制造業、支持中小企業等十個領域。[37]州一級政府對本州產業發展也有相應各種規劃。由于產業政策是政府用“有形的手”去影響市場發展,因此在以個人主義和自由市場為傳統的美國,產業政策一直是一種文化禁忌。[38]然而,美國卻又是產業政策的鼻祖。

  (一)美國產業政策發展階段

  美國產業政策的發展大致經歷了三個階段,它們分別是進攻性產業發展時期、防御性產業發展時期和被動競爭型產業發展時期。

  第一階段:進攻性產業發展時期(18世紀末至20世紀70年代末)。這是美國的整體產業結構從形成到追趕歐洲,直至到達頂峰的時期。美國在獨立戰爭之后發生了關于國家發展的大辯論,這一辯論有兩個層次:一是建立聯邦體制還是邦聯體制,二是美國應該成為工業國還是農業國。結果,聯邦黨人在這兩個層次的辯論中都取得了勝利。1791年,亞歷山大·漢密爾頓(Alexander Hamilton)的《制造業報告》(The Report on Manufactures)是美國確定以制造業大國為發展目標的標志性文件,也是其產業政策的綱領性文件。漢密爾頓將強大的聯邦政府和有效的產業政策結合起來,基本奠定了美國之后的產業發展框架,至今依然對美國的產業發展有著重要影響。

  《制造業報告》以追趕英國為目標,提出建立糧食、礦產、能源、紡織、玻璃、圖書和軍工七大產業部門。第二次美英戰爭后,美國聯邦政府從對內扶持和對外保護兩個方面出發制定了更加全面的產業發展規劃。在一系列中長期產業規劃的指導下,聯邦政府對內加速推進國內基礎設施建設,建立扶持產業發展的金融體系,利用高薪吸引歐洲手工藝者,通過饋贈土地建立全國高等教育體系。[39]對外則利用高關稅保護幼稚工業。美國的產業政策實際上是一個綜合的產業、貿易和技術政策。

  這種“對幼稚產業的保護性關稅、國家銀行、國家基礎設施投資的國家經濟發展模式”被稱為美國體制(American system)。[40]林肯政府時期進一步強化了美國體制。美國聯邦政府通過直接投資和土地贈與的方式修建了全國鐵路網。美國內戰前制定的40-50%高關稅一直延續到第一次世界大戰。大蕭條時期,美國的產業政策達到了新的高峰。聯邦政府制定了一系列旨在擺脫經濟危機的政策,例如《國家產業復興法案》(National Industrial Recovery Act)。[41]國家干預經濟和對壟斷限制的放松促使美國的產業集中度進一步提高。第二次世界大戰幾乎摧毀了歐洲的整個產業體系,美國則一舉成為世界經濟中的引領性產業大國。

  第二階段:防御性產業發展時期(20世紀70年代末至21世紀初)。這一時期,美國的中端制造業遭到發展型國家的挑戰,其中主要是日本的汽車和電子產業對美國形成了威脅。美國從綜合性產業政策逐漸向部門性和技術性產業政策轉變。主要特征是保持對傳統汽車產業的持續補貼,強化對科技創新投入和市場應用推動。聯邦政府增加了對各類國家實驗室以及半導體、計算機、生物科技、互聯網等尖端科技領域的研發投入;中央情報局則開創了風險投資模式(Venture Capital),這種針對單一應用型技術的扶持模式迅速得到政府和商業界的青睞,流行至今;聯邦政府還成立了國家制造產業科學中心(National Centre for Manufacturing Science),啟動了美國小企業局創新計劃(The Small BusinessInnovation Research Programs)來支持不同類型的產業發展和技術創新。

  第三階段:被動競爭型產業發展時期(21世紀初至今),這一時期,美國低端產業空洞化,中端產業競爭優勢消失,高端產業面臨新興國家快速趕超的壓力,開始被動保護高端產業發展。2008年美國爆發金融危機后,奧巴馬政府在強化政府干預和救助市場的同時,面對國際技術競爭的挑戰,其產業政策越來越精細化。由于處于技術發展的瓶頸期,美國的產業政策開始注重兩個層次的內容:低層次是確保美國高新產業的全球領先地位,高層次是推動美國科技跨越技術斷層。美國總統科技顧問委員會(The President’s Council of Advisors on Scienceand Technology)的地位在產業政策規劃方面也越來越突出。

  奧巴馬政府和特朗普政府在產業政策框架上沒有本質區別。在傳統產業領域,兩者都強調保持就業,奧巴馬的《美國復興與再投資法案》(American Recovery and Reinvestment Act)和特朗普政府的減稅都是要促進制造業的回流;在高端產業領域,兩者都強調保持領先和推動技術進步。例如奧巴馬政府頒布了《確保美國半導體產業長期領導地位戰略報告(2017)》,特朗普政府則頒布了《美國主導未來產業(2019)》。在《美國主導未來產業》的戰略規劃中,將人工智能、先進制造業、量子信息科學和第五代移動通訊視為決定美國高端產業未來命運的四大領域。

  這份還未公布細節的產業政策規劃受到了廣泛關注,特朗普也宣稱:“美國應該制定新的基礎設施投資法律,包括對未來尖端科技產業的投資。這不是選擇,而是必須。”[42]實際上,這份產業規劃并非倉促制定,而是特朗普政府已經頒布的一系列總統行政令的一部分。例如,2018年特朗普政府為了確保美國在5G產業及其市場應用上的主導地位,連續簽署了多項總統行政令,要求內政部、農業部等聯邦機構開放土地,以供商業公司建設5G網絡基礎設施。[43]雖然自第二次世界大戰以來,歷屆美國政府都高度重視對高端產業的投入,但是從來沒有像現在這樣急迫和焦慮。從一系列產業規劃來看,伴隨新興大國在產業鏈上的攀升和不斷增加的競爭壓力,美國政府開始嚴肅應對這一前所未有的挑戰。適當的產業政策是確保美國高端產業繼續占據主導地位的關鍵,美國產業政策的價值判斷標準也非常明確:必須確保美國控制和引領全球產業鏈。美國聯邦政府產業政策的變化反映了美國產業結構的變化,其從扶持低端產業演變為促進中端產業,最后著眼于保護高端產業。

 

  (二)現階段美國產業政策的重點

  現階段,美國聯邦政府產業政策的核心是保持自身在尖端技術領域的優勢地位,盡可能地恢復勞動密集型產業、資本密集型產業曾經的輝煌。也就是回歸全球化之前的全產業鏈的產業結構,以重新對全球產業鏈實現垂直掌控,尤其是要在技術密集型產業保持絕對優勢。在這種掌控全產業結構的思維指導下,特朗普政府實際上是在實施美國歷史上前所未有的綜合產業政策。這種綜合產業政策共有三個層次,分別是恢復勞動密集型產業、維持資本密集型產業和控制技術密集型產業。

  第一層次針對勞動密集型產業,宏觀目標是讓基礎制造業重新回流到美國以擴大就業,對象是那些流向中國等發展中國家的制造業資本,手段是奉行“美國優先”原則,給予勞動密集型產業更優惠的土地價格、稅收、公共服務以內外投資(例如曹德旺的福耀玻璃、郭臺銘的威斯康星液晶面板制造廠等);退出《巴黎氣候協定》,恢復美國煤炭、鋼鐵等傳統能源和制造業;修建美墨邊境的邊界防護墻,阻止非法移民進入,保證勞動密集型產業雇傭美國人,確保本土工人免遭更加廉價的非法移民勞動力的沖擊。

  第二層次是針對資本密集型產業,宏觀目標是保護美國中端制造業免受國際競爭沖擊,擴大海外市場。對象是以汽車產業為核心的中端制造業。手段是限制具有同等競爭力的外來商品進入美國,保護國內同類企業;依靠關稅訛詐,迫使加拿大、墨西哥、歐盟、日本和中國購買更多美國中端制造業產品;頒布總統行政令,迫使美聯儲服從聯邦政府的貨幣政策,維護短期內資本市場的賬面繁榮。

  第三層次是針對技術密集型產業,宏觀目標是保持美國在尖端技術領域的絕對領先地位。對象是半導體、人工智能、先進制造、量子信息、5G 等技術密集型產業。手段是集中制定和簽署一系列產業政策,通過增加政府的研發直接投資,加大對技術密集型產業的扶持,推動更新技術的研發。例如,增加美國國防高級研究計劃局(Defense Advanced Research Project Agency)的預算;由聯邦財政支持大學、企業和研究機構進行更尖端技術的研發,提供允許研發失敗的寬松環境,鼓勵試圖跨越技術斷層的研究;制定和頒布《外國投資風險審查現代化法案》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act),該法案擴大了美國外國投資審查委員會(Committee on ForeignInvestment in the United States)的查權限,嚴格審查外資對美國公司的收購,并被授權對外國對美投資進行國家安全評估,以防止美國尖端技術被他國通過投資和并購的方式獲得;強化《瓦森納協定》,防止西方發達國家的尖端技術和設備流向新興國家;實施全政府戰略(a whole-of-government strategy),動用整個美國國家機器阻礙和打壓新興國家從資本密集型產業向技術密集型產業的攀升。

  美國現階段的產業政策可以概括為“對內扶持、對外打壓”。以前歷屆美國政府較為嚴格地遵循了三權分立原則,將聯邦政府的政策法律化,以立法形式加以實施。而特朗普政府則更多繞開國會繁瑣的法律程序,直接以簽署總統行政令的方式實施。其制定了美國歷史上前所未有的綜合性產業政策,通過稅收、金融、財政、補貼、司法等綜合手段,以“恢復基礎制造業、保護中端制造業、強化高端制造業”為目標,試圖重新恢復美國對全球產業鏈和全球市場的控制和影響。其實質是通過改變自身來影響世界,從而重新塑造全球產業鏈和貿易投資規則。可以肯定的是,特朗普政府已經深刻意識到,自由市場體制已經無法與當代產業政策相匹配,必須回歸國家動員體制。

 

  五  產業政策與大國競爭

  即使是在復合相互依賴的全球化時代,也不能完全否認戰爭的可能性,更不能忽視現實主義理論對國家間安全競爭的各種論斷。戰爭的目的是為了獲得或者保護財富,然而大國間戰爭的成本已經到達毀滅全球的程度。這一本質變化導致安全的內涵發生了重大改化。在過去長達17年的反恐戰爭中,當美國將大量資源投入到沖突和戰爭的時候,全世界其他國家則在埋頭發展經濟,加速將科學技術轉化為市場應用。全球產業結構在美國從事反恐戰爭的這一歷史時期發生了巨大的結構性變化。

  正如賽車比賽一樣,賽車的本質不是為了賣賽車、用賽車,而是展示各個汽車制造品牌的最高水平,體現各自的研發和制造能力。大國之間軍備競爭的本質和賽車一樣,軍備競爭是軍事裝備和科技能力的最高標桿的展示。高水平軍備競爭的基礎是強大的研發和制造能力,是產業發展的最高水平。產業結構決定了經濟實力和軍事技術,經濟實力和軍事技術決定了國家安全,產業結構的質量和安全最終決定著國家安全。

  當自由市場體制無法支撐超大規模的技術研發和市場應用時,世界主要大國都意識到只有產業政策才能保障高端制造業及其市場應用。這是近些年來,發達國家密集頒布各類產業政策的根本原因。全球化時代更加凸顯了產業政策的重要性。當前,科技發展到了一個新的技術斷層期,科研突破需要超大規模的資金投入、團隊協作和市場應用。現有的自由市場體制已經無法支持技術斷層期的產業發展。

  全球化重塑了全球產業結構,美國在冷戰后開始出現的基礎制造業外包逐漸造成了基礎產業的空心化和中端產業的疲軟。瓦克拉夫·斯米爾(Vaclav Smil)對美國那些推崇“綠色可持續發展”的經濟學家所倡導的將基礎產業外包的做法深惡痛絕,他以最嚴厲的語氣批評道:“后工業社會讓工業淪為配角,因為強大的軟件力量正在不斷造就一個讓鏈接、信息和知識超越于單純物質的電子世界。客氣地說,這種想法或許可以稱為誤導;如果毫不客氣地講,這完全是胡說八道。”[44]

  美國今天的戰略焦慮完全印證了斯米爾“國家繁榮離不開制造業”的論斷。當中低端產業空洞化遭遇技術斷層期、諸多科技領域的“摩爾定律”逐漸失靈、美國國內的產業結構變化導致其高端產業缺乏強大的市場支撐時,對內回歸產業扶持、對外實施產業遏制成為美國的唯一可行戰略。如果缺乏全產業鏈的支撐,缺乏市場應用的動力,長遠看來將嚴重威脅美國軍事工業的發展,進而嚴重沖擊美國的全球霸權地位。在這一背景下,產業政策之爭日益成為大國競爭的。

  第一次工業革命在全球范圍內奠定了發達國家的基本結構,雖然歷經兩次世界大戰,這一結構仍然沒有發生顯著改變。唯一擠進發達國家行列的是韓國,但是韓國產業結構相對單一,市場規模不足,又處于美國的政治和軍事控制之下,韓國對發達國家產業結構的沖擊不大。冷戰后,隨著全球化加速,全球產業分工逐步形成。中國是唯一抓住了冷戰后全球化帶來的新一輪產業變革機遇的發展中國家,也是發展中國家中唯一有希望改變第一次工業革命以來發達國家的全球結構的國家。中國的產業政策并不是以狂熱的軍備競賽為目的,也不是為了取代美國,而是按照自身經濟實力和科技水平有步驟、有計劃的均衡發展,其目標是從全球產業結構的低端穩步攀升。

  中美兩國的產業政策沒有本質區別,然而目標卻有所不同。中國產業政策的目標是從勞動密集型產業向資本密集型產業轉型,進而發展技術密集型產業。美國的產業目標則是重新恢復勞動密集型產業,繼續維持資本密集型產業,絕對控制技術密集型產業。因此,中美兩國的結構性矛盾絕對不是簡單的科技之戰,而是美國要重新奪回對全產業鏈結構的主導。這是因為勞動密集型產業能夠最大程度地解決就業問題,資本密集型產業可以促進技術商業化,而技術密集型產業則能引領未來發展。

  就業不足會導致財政收入下降,這伴隨著福利支出的增加,財政赤字就會越來越大。這可能導致市場規模萎縮,進而使得企業盈利下降。政府與企業收入下降的結果是科技研發缺乏充足資金,技術應用缺乏基礎設施,再加上跨越技術瓶頸的風險和新興國家在產業鏈上的,在無法通過戰爭來遏制新興大國快速產業升級的情況下,長期來看守成大國的優勢將逐漸喪失。這是一種國際關系史上從未有過的超越“修昔底德陷阱”的競爭模式。

  當前,國際關系發展到了一個無法通過戰爭來遏制新興國家崛起的時代,相反誰能控制從低端到高端的全產業鏈,誰就能控制全球產業結構。因此大國競相推出產業政策,力爭為國內產業發展提供清晰的目標和堅定的信心。大國競相采用各項產業政策工具,提高產業政策效率。可以說,當代大國競爭已經進入了產業政策競爭的階段。

  超越地緣政治、構建全產業鏈已經成為大國競爭的核心。只有建立在大規模就業和科技商業化的基礎上,以尖端科技為核心的高端產業才會有堅實的發展基礎。守成國家無法通過戰爭遏制新興國家在產業鏈上的攀升,因此只有對內強化產業發展,對外抽掉新興國家向高端產業攀升的“梯子”,這包括關閉國內市場、限制技術轉移和知識傳播、在全球范圍內打壓新興國家科技的全球市場轉化。從宏觀戰略的角度來看,在未來的幾十年中,構建全產業鏈將成為各大國的競爭目標。在這一輪競爭中,出局者將很難再次具備在產業結構中攀升的可能性。制定和實施符合現實狀況的產業政策成為大國競爭的重中之重。

 

  六  結論

  美國國家貿易委員會主席彼得·納瓦羅(Peter Navarro)直言所謂中美貿易摩擦的本質并不是貿易,而是產業政策,中美競爭的核心是產業競爭。納瓦羅認為中國的產業政策事關美國的經濟和國家安全:“《中國制造2025》的目標是在未來主導所有新興產業,從而使得美國的經濟沒有未來。”[45]

  產業政策決定了全產業結構的完整性、規模、攀升速度和主導優勢。產業政策指導下的核心技術的研發應用和市場規模決定了國家的財富積累和進一步的研發投入,產業政策成為大國競爭的核心。當大國競爭變為產業政策之間的競爭時,傳統的均勢政策就很難發揮作用。這是集體行動的困境所造成的。對于國家而言,開放市場、參與國際貿易的誘惑很強,采取集體行動相對困難。[46]這完全不同于過去盛行政治和軍事聯盟的時代。

  產業政策不僅反映了政府與市場的關系,更重要的是決定了科學研究的發展方向,決定了其如何轉化為市場應用、如何形成技術研發—市場應用的循環,進而決定了經濟發展的效率以及對國際貿易和世界經濟的影響,從而形成米爾斯海默(John Mearsheimer)所說的由“人口數量和財富水平”構筑的“隱性權力”。畢竟,建立在產業政策基礎上的經濟與科技發展,很大程度上將轉化為軍事實力,從而進一步刺激大國競爭。

  注釋:

  [1]  詹姆斯·多爾蒂、小羅伯特·普法爾茨格拉夫著,閻學通等譯:《爭論中的國際關系理論》,北京:世界知識出版社2002年版,第161頁。

  [2] Robert O. Keohaneand Joseph S. Nye, Power and Interdependence(The Fourth Edition), Boston:Pearson Press, p.24.

  [3]Michael Zurn, “FromInterdependence to Globalization,” in Walter Carlsnaes, et al., eds., Handbook of International Relations, LosAngeles: Sage Publications, 2006, p.242.

  [4]John Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics, New York: W. W. Norton &Company, 2001, p.44.

  [5]John Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics, p.20

  [6]John Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics, p.1

  [7]詹姆斯·多爾蒂、小羅伯特·普法爾茨格拉夫:《爭論中的國際關系理論》,第164頁。

  [8]瓦克拉夫·斯米爾著,李鳳海等譯:《國家繁榮為什么離不開制造業》,北京:機械工業出版社2017年版,第11頁。

  [9]Helen Milner,“International Trade,” in Walter Carlsnaes, et al., eds., Handbook of International Relations, p.450

  [10]瓦克拉夫·斯米爾:《國家繁榮為什么離不開制造業》,第9頁。

  [11]瓦克拉夫·斯米爾:《國家繁榮為什么離不開制造業》,第17頁

  [12] “America Will Dominate the Industries of the Future,” February 7, 2019,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/america-will-dominate-industries-future/,訪問日期:2019年2月13日。

  [13]Richard Foster, Innovation: The Attacker’s Advantage, New York: Summit Books, 1986,pp.31-32.

  [14]Richard Foster, Innovation: TheAttacker’s Advantage, pp.35-36.

  [15]John D. McKinnon,Drew FitzGerald and Ryan Knutson, “Officials Reject Idea for GovernmentTakeover of 5G Wireless Build-Out: White House Memo Had Floated Idea of‘Moonshot’ Federal Government Effort to Develop a Nationalized System,” The Wall Street Journal, Jan 29, 2018,  https://www.wsj.com/articles/fcc-chairman-opposes-government-takeover-of-5g-wireless-build-out-1517242169,訪問日期:2019年2月11日。

  [16] MarianaMazzucato, The Entrepreneurial State,Debunking Public vs. Private Sector Myths, London: Anthem Press, 2013, p.69.

  [17]John Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics, p.288

  [18]林毅夫:《產業政策與國家發展—新結構經濟學視角》,載林毅夫、張軍等主編:《產業政策:總結、反思和展望》,北京:北京大學出版社2018年版,第3頁。

  [19]張維迎:《我為什么反對產業政策?》,載林毅夫、張軍等主編:《產業政策:總結、反思和展望》,第16頁。

  [20] “H.R.2996 Revitalize American Manufacturing andInnovation Act of 2014,” September 16, 2014, https://www.congress.gov/bill/113th-congress/house-bill/2996,訪問日期:2018年8月10日。

  [21] The President’sCouncil of Advisors on Science and Technology, “Ensuring Long-Term U.S. Leadership in Semiconductors, 2017,” https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/microsites/ostp/PCAST/pcast_ensuring_long-term_us_leadership_in_semiconductors.pdf,訪問日期:2018年8月10日。

  [22] Marco DiTommasoand Stuart Schweitzer, Industrial Policyin America: Breaking the Taboo, UK, Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2013,p.2.

  [23] Marco DiTommasoand Stuart Schweitzer, Industrial Policy in America: Breaking theTaboo, p.3.

  [24] Douglass North and Robert Thomas, The Rise of Western World, A New Economic History, Cambridge:Cambridge University Press, 1983, pp.155-156.

  [25] Joseph Schumpeter, The Theory of Economic Development, Cambridge: Harvard UniversityPress, 1934, p.116

  [26] James Caporasoand David Levine, Theories of PoliticalEconomy, Cambridge: Cambridge University Press, 1992, p.185.

  [27]  Theda Skocpol, “Bringing the State Back in:Strategies of Analysis in Current Research,” in Peter Evens, et al., eds., Bringingthe State Back in, Cambridge: Cambridge University Press,1985, p.6.

  [28] Peter Evans, Embedded Autonomy: States and IndustrialTransformation, NJ: PrincetonUniversity Press, 1995, p.235.

  [29] Stephan Haggard, The Political Economy of the Asian FinancialCrisis, Washington, D.C.: Peterson Institute for International Economics,2000, p.49.

  [30]MarcoDiTommaso and Stuart Schweitzer, Industrial Policy in America: Breaking theTaboo, p.6.

  [31]Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective,Cambridge: Harvard University Press, 1962, pp.5-30.

  [32]Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in HistoricalPerspective, p.14.

  [33]高柏著,安佳譯:《經濟意識形態與日本產業政策》,上海:上海人民出版社2008年版,第9頁。

  [34]Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in HistoricalPerspective, p.14.

  [35]高柏著,安佳譯:《經濟意識形態與日本產業政策》,第9頁。

  [36] Leslie Hannah andJ. A. Kay, Concentration in ModernIndustry: Theory, Measurement and the U. K. Experience, London:Palgrave Macmillan, 1977, p.39.

  [37]ChristianStensrud, “Industrial Policy in the United States,” Institute for the Study ofCivil Society, October 2016, https://www.civitas.org.uk/content/files/IndustrialpolicyintheUnitedStates.pdf,訪問日期:2019年2月19日。

  [38]  Marco R. DiTommaso and Stuart O. Schweitzer, Industrial Policy in America: Breaking theTaboo, p.2.

  [39]例如美國國會通過《莫雷爾法案》(Morrill Act),授權聯邦政府利用出售土地的收入在每一個州至少建立一所以農業和機械工程為核心專業的大學。這類高校被稱為增地大學(land-grant university)。增地大學培養了大批農業、工程業和機械制造業的本土人才。麻省理工學院、康奈爾大學的前身都是增地大學。

  [40]周建軍:《美國產業政策的政治學》,載林毅夫、張軍等主編:《產業政策:總結、反思和展望》,第141頁。

  [41] ChristianStensrud, “Industrial Policy in the United States,” Institute for the Study ofCivil Society, October 2016, https://www.civitas.org.uk/content/files/IndustrialpolicyintheUnitedStates.pdf,訪問日期:2019年2月19日。

  [42] “America Will Dominate the Industries of the Future,” February 7, 2019,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/america-will-dominate-industries-future/,訪問日期:2019年2月13日。

  [43]“Presidential Memorandum for the Secretary of theInterior,”https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-memorandum-secretary-interior/, 訪問日期:2019年4月30日; “Presidential Executive Order on Streamlining andExpediting Requests to Locate Broadband Facilities in Rural America,” https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-executive-order-streamlining-expediting-requests-locate-broadband-facilities-rural-america/,  訪問日期:2019年4月30日; “Presidential Memorandum on Developing a SustainableSpectrum Strategy for America’s Future.” https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-memorandum-developing-sustainable-spectrum-strategy-americas-future/,  訪問日期:2019年4月30日

  [44]瓦克拉夫·斯米爾:《國家繁榮為什么離不開制造業》,第3頁。

  [45] “Trump Targets China’s Push to Make Its Economic Hi-Tech,” March 28, 2018,  https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-03-28/u-s-targets-made-in-china-2025-in-fight-for-high-tech-economy,訪問日期:2019年2月22日。

  [46]John Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics, p.12.

  注:原文刊載在《世界經濟與政治》2019年第5期

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